Для цілей цього розділу термін "скарги" стосується всіх офіційних скарг, поданих особами, позбавленими волі, або іноді від їхнього імені, на рішення, дії або бездіяльність офіційних органів з різних питань, зокрема: неправомірна поведінка персоналу, неналежний захист від інших осіб, позбавлених волі, які можуть завдати їм шкоди, погані матеріальні умови, відсутність заходів або недостатнє надання медичної допомоги.

"Скарги" кваліфікуються як такі незалежно від серйозності проблем, на які скаржаться, і від того, чи можуть вони становити жорстоке поводження.

Як це має місце в деяких країнах, термін "скарги" може включати дії, спрямовані на оскарження рішень, прийнятих відповідними органами з розгляду скарг. Право подавати скарги або оскаржувати ці рішення часто називають "апеляцією". Юридичні дії, спрямовані на оскарження рішень про позбавлення волі/поміщення під варту, не розглядаються в цьому розділі.

ВСТУП

68. Механізми подання скарг є фундаментальною гарантією проти катувань та нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження з особами, позбавленими волі державними органами, незалежно від місця чи ситуації (поліцейські дільниці, в'язниці, пенітенціарні установи для неповнолітніх, центри утримання іммігрантів, психіатричні лікарні, будинки соціального захисту, військові місця несвободи, примусові рейси на батьківщину і т.д.). Такі механізми можуть не лише зменшити напруженість у відносинах між особами, позбавленими волі, та персоналом, але й, гарантуючи серйозне ставлення до скарг, сприяти налагодженню позитивних стосунків.

69. Однак у ряді випадків ЄКЗК виявив, що механізми розгляду скарг або взагалі не існували, або мали суттєві недоліки. Це стосувалося, зокрема, недостатньої правової бази, відсутності або неналежного надання інформації про органи або процедури розгляду скарг, невиправданих затримок з початком розгляду/розслідування скарг, недостатньої ретельності при розгляді/розслідуванні скарг, відсутності незалежності або неупередженості посадових осіб, які розглядають скарги, або недостатнього захисту від залякувань і репресій.

Під час своїх візитів Комітет зустрічався з багатьма особами, позбавленими волі, які не знали, що вони мають можливість подати скаргу, яким було дуже важко подати скаргу або які утримувалися від подання скарги через страх репресій. Іншим не вистачало віри в те, що їхні скарги вважатимуться достовірними та/або будуть розглянуті у справедливий спосіб.

ТИП, СПРОМОЖНІСТЬ ТА ХАРАКТЕР МЕХАНІЗМІВ ПОДАННЯ СКАРГ

70. Вкрай важливо, щоб у кожному місці позбавлення волі існував ефективний внутрішній механізм розгляду скарг. Це може допомогти не лише виявити та вирішити проблеми одразу після їх виникнення, але й допомогти керівництву та безпосередньому персоналу запобігти зловживанням. Доступ до такого механізму має бути негайним.

Спочатку скарги можуть подаватися в усній формі та реєструватися черговим співробітником, якому подається скарга, за винятком випадків, коли скарга стосується цього співробітника (у такому випадку її слід подавати конфіденційно старшому черговому співробітнику або наступному за чергою керівнику). На таку скаргу слід реагувати швидко, тобто протягом чітко визначеного проміжку часу.

Якщо скаргу не вирішено, вона повинна бути сформульована скаржником у письмовій формі та передана на наступний ієрархічний рівень, який також повинен надати відповідь у письмовій формі. У всіх рішеннях мають бути зазначені подальші кроки, які необхідно зробити, якщо скаржник не буде задоволений. Більш делікатні та/або серйозні скарги слід подавати за окремою внутрішньою процедурою безпосередньо керівнику установи.

Також важливо, щоб адміністрація регулярно вступала в безпосередній контакт з особами, позбавленими волі, з метою надання їм можливості вільно та конфіденційно подавати скарги. На думку ЄКЗК, також доцільно, щоб зовнішні органи з розгляду скарг здійснювали нагляд за внутрішніми механізмами подання скарг.

71. Природно, скаржники повинні мати можливість звертатися до зовнішніх органів оскарження напряму. У державах-членах Ради Європи існують різноманітні моделі, починаючи від загальних органів з розгляду скарг (наприклад, національні інститути омбудсмена, адміністративні суди) і закінчуючи спеціалізованими органами (наприклад, незалежні органи з розгляду скарг на дії поліції, прокурорів або суддів, що спеціалізуються на пенітенціарних питаннях, інститути омбудсмена у справах в'язниць, спеціальні ради або комісії з розгляду скарг). Їхні повноваження також можуть суттєво відрізнятися, а їхні рішення можуть бути або не бути обов'язковими до виконання. У контексті своїх візитів ЄКЗК  часто виявляв, що органи з розгляду скарг, які не мають повноважень приймати обов'язкові до виконання рішення, стикаються з проблемами у виконанні їхніх рекомендацій або висновків відповідними органами влади.

72. Слід також підкреслити, що спроможність органів, які розглядають скарги, виконувати свої завдання значною мірою залежить від виділення належних ресурсів для їх функціонування, включаючи людські ресурси. Персонал, який працює в цих органах, повинен пройти відповідну підготовку і бути достатнім за чисельністю. У разі необхідності вони повинні мати можливість звертатися до консультантів або незалежного спеціалізованого допоміжного персоналу.

73. З досвіду ЄКЗК, національним превентивним механізмам або іншим подібним моніторинговим органам не рекомендується займатися безпосередньо офіційними скаргами. Якщо одна й та сама установа призначена для розгляду скарг та моніторингу місць позбавлення волі, бажано, щоб обидві функції були розділені та виконувалися чітко визначеними структурами, кожна з яких має свій власний персонал.

74. Органи з розгляду скарг також повинні розглядатися як такі, що пропонують додатковий захист. Вони не повинні розглядатися як заміна кримінальних та інших засобів правового захисту, які повинні бути доступними для осіб, позбавлених волі.

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ

75. Належний розгляд скарг, поданих особами, позбавленими волі, незалежно від місця чи ситуації, в якій вони перебувають, та правової бази, що застосовується до їхнього позбавлення волі, вимагає дотримання певних базових принципів: наявність, доступність, конфіденційність/безпека, ефективність та відстежуваність.

Викладення цих принципів в основному ґрунтується на поглядах, висловлених ЄКЗК  у своїх доповідях за результатами візитів, у світлі висновків, зроблених на місцях. Він не має на меті встановлення вичерпного набору стандартів щодо всіх аспектів функціонування механізмів розгляду скарг.

1. ДОСТУПНІСТЬ

76. Кожна особа, позбавлена волі, повинна мати законне право подавати офіційні скарги до органів, призначених для цієї мети. Вкрай важливо, щоб як внутрішні, так і зовнішні механізми подання скарг були дійсно доступними.

77. Інші зацікавлені сторони (близькі родичі та друзі тощо) повинні мати можливість діяти від імені відповідної особи, як правило, за її згодою та у тісній співпраці з нею.

78. Скарги, які не стосуються жорстокого поводження або інших серйозних порушень прав людини, можуть розглядатися за допомогою альтернативних механізмів вирішення спорів, таких як медіація, за умови згоди заявника.

2. ДОСТУПНІСТЬ

79. Особи, позбавлені волі, повинні негайно отримувати інформацію, як в усній, так і в письмовій формі, про всі шляхи подання скарг (включаючи процедури оскарження), як всередині, так і за межами місць, в яких вони перебувають під вартою. Вони також повинні мати чітке уявлення про способи реалізації свого права на подання скарги. Для цього слід розробити відповідні інформаційні інструменти (наприклад, плакати в місцях загального користування, розділ про процедуру подання скарг у правилах внутрішнього розпорядку установи, інформаційні листівки, видані органами з розгляду скарг, інформаційні відеоролики) та зробити їх доступними для в'язнів у простому, зручному для користування та не юридичному форматі.

80. Уся інформація, що надається про шляхи подання скарг – як після прибуття до місця позбавлення волі, так і на більш пізніх етапах – повинна бути доступною мовою, яку розуміють особи, позбавлені волі. У цьому контексті письмова інформація про органи та процедури подання скарг повинна бути доступною мовами, якими найчастіше користуються особи, позбавлені волі.

81. Для полегшення доступу до зовнішніх механізмів подання скарг було б дуже бажано, щоб були доступні відповідні стандартні форми скарг. Тим не менш, той факт, що скарга була подана на нестандартному бланку, не повинен перешкоджати її розгляду.

82. Що стосується малозабезпечених осіб, то слід вжити заходів для безкоштовного надання їм письмового приладдя, конвертів та поштових витрат.

83. Особливу увагу слід приділяти віку, статі, стану здоров'я, будь-якій інвалідності або будь-яким обставинам, які роблять певних осіб, позбавлених волі, особливо вразливими.

Це означає, що необхідно вжити спеціальних заходів, щоб зробити механізми подання скарг більш доступними для осіб з особливими потребами, таких як неповнолітні, особи з психосоціальними та/або розумовими вадами, або особи, які мають проблеми з розумінням, говорінням, читанням або письмом офіційної мови (мов) відповідної країни, в тому числі іноземці.

Слід також підкреслити, що доступ до органів оскарження не повинен залежати від юридичної компетенції. Наприклад, той факт, що особа користується послугами адвоката, не повинен впливати на її право подавати скарги. Як і будь-який інший скаржник, він має бути вислуханий особисто. Важливо також, щоб за необхідності надавалася відповідна підтримка. Зокрема, бажано, щоб неповнолітні, особи з інвалідністю, в тому числі з психосоціальними та/або розумовими вадами, або іноземці, позбавлені волі, мали можливість отримати допомогу від особи або органу, які можуть допомогти їм зрозуміти та реалізувати свої права. Крім того, важливо, щоб відповідні фахівці пройшли спеціальну підготовку з розгляду таких скарг.

3. КОНФІДЕНЦІЙНІСТЬ / БЕЗПЕКА

84. Прямий і конфіденційний доступ до органів, що розглядають скарги, повинен бути забезпечений (наприклад, шляхом встановлення у відповідних місцях скриньок для скарг, доступних для скаржників, які замикаються на ключ і відкриваються лише особами, спеціально призначеними для забезпечення конфіденційності скарг). Співробітники, в обов'язки яких безпосередньо входить робота з особами, позбавленими волі, не повинні мати можливості сортувати скарги.

85. Слід також докладати необхідних зусиль для забезпечення того, щоб заявники не піддавалися залякуванням і репресіям. У зв'язку з цим персонал на всіх рівнях повинен отримати чітке повідомлення про те, що будь-які погрози, спроби перешкодити надходженню скарг до відповідних органів з розгляду скарг, а також залякування або дії у відповідь будуть неприпустимими і спричинятимуть відповідні санкції.

4. ЕФЕКТИВНІСТЬ

86. Ефективні механізми розгляду скарг повинні розглядати скарги швидко, ретельно та оперативно. Вони також повинні сприяти запобіганню подальшим порушенням прав і, за необхідності, можуть пропонувати компенсацію.

Скарги, які задовольняються, повинні призводити до усунення виявлених порушень прав, визначення відповідальності за такі порушення та, за необхідності, застосування відповідних санкцій до винних осіб. У разі необхідності, скаржникам повинна надаватися правова допомога. Органи, що розглядають скарги, також повинні мати право розпочинати провадження ex officio (тобто без подання офіційної скарги), коли є ознаки серйозних порушень прав. У цьому контексті адекватність розслідувань скарг (або будь-якої іншої інформації, що вказує на катування та інші форми жорстокого поводження) є предметом численних прецедентів ЄСПЛ і детально розглядається у 14-й Загальній доповіді ЄКЗК.

87. Сприйняття справедливості системи розгляду скарг також має вирішальне значення для її ефективності у боротьбі з безкарністю та створенні безпечного середовища у відповідних установах. Система повинна викликати довіру громадськості, а її функціонування не повинно перешкоджати поданню скарг відповідними особами. У цьому контексті незалежні органи з розгляду скарг повинні бути не пов'язані та відокремлені від органів, відповідальних за осіб, позбавлених волі. Важливо, щоб вони були незалежними і сприймалися як незалежні. У кількох країнах ЄКЗК дійшов висновку про необхідність створення незалежного органу, що спеціалізується на розслідуванні скарг на дії співробітників поліції або в'язниць, який був би чітко відокремлений від органів, що несуть відповідальність за скаржників, а також від органів прокуратури.

88. Якщо скарга вважається неприйнятною, компетентний орган з розгляду скарг повинен інформувати заявників про причини цього і, за необхідності, надавати їм додаткові можливості для вирішення їхніх проблем.

89. Незалежно від результату розгляду скарги, важливо також забезпечити, щоб до скаржників не застосовувалися жодні фінансові чи юридичні санкції.

5. ВІДСТЕЖУВАНІСТЬ

90. Кожна відповідна установа повинна вести облік скарг у спеціальному реєстрі, приділяючи належну увагу вищезазначеним принципам конфіденційності та безпеки. Такий реєстр повинен містити імена скаржників, тип і предмет скарг, результати процедури розгляду скарг і будь-якої процедури оскарження, подальші дії, вжиті для виправлення ситуації, на яку скаржилися, а також будь-яку компенсацію, надану скаржникам. Ці записи повинні слугувати інструментом управління; наприклад, може статися так, що багато скарг стосуються одних і тих же співробітників, або що певні категорії осіб, позбавлених волі, майже ніколи не подають офіційних скарг.

91. У кожній сфері компетенції (поліція, в'язниці, імміграційні установи, психіатрична та соціальна допомога тощо) має бути створена національна система збору статистичних даних про скарги, відповідні провадження та їх результати. За умови правильного збору та аналізу даних з'являється можливість виявити тенденції та розробити майбутню політику, спрямовану на покращення функціонування механізмів розгляду скарг та підзвітності органів, на які покладено нагляд та піклування про осіб, позбавлених волі. У цьому контексті відсутність скарг не обов'язково слід розглядати як позитивне явище. Навпаки, з досвіду ЄКЗК, це часто свідчить про небезпечне середовище у відповідних установах або про відсутність довіри до системи подання скарг.