Дмитро Ягунов. Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів - 23 Грудня 2008 - Персональный сайт

Вівторок, 2016-12-06

Сайт Дмитра ЯГУНОВА

d.yagunov@gmail.com

Меню сайту

Форма входу
Пошук
Головна » 2008 » Грудень » 23 » Дмитро Ягунов. Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів
5:27 PM
Дмитро Ягунов. Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів
 
Дмитро Ягунов
Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів
 
Одним з найбільш актуальних питань функціонування вітчизняної пенітенціарної системи упродовж багатьох років з моменту проголошення незалежності нашої держави залишається проблема її відомчого підпорядкування.

 

Свого роду «холодна війна» між Державним департаментом України з питань виконання покарань та Міністерством юстиції України, як це здається, вже стала традиційним явищем, яке характеризує вітчизняну систему кримінальної юстиції, де кожна сторона надає свої аргументи, підкреслюючи їх важливість: ДДУПВП – за збереження себе як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Мін’юст – за надання Держаному департаменту України з питань виконання покарань статусу урядового органу державного управління у складі Міністерства юстиції України.

 

Нещодавно Мін’юст знову виніс на громадське обговорення проект закону України щодо зміни принципових засад державного управління пенітенціарною системою України, чому і присвячена ця стаття. Ії метою є аналіз соціальних, організаційних та правових аспектів реформ, що пропонуються Міністерством юстиції України.

 

У декількох своїх попередніх публікаціях ми робили спроби проаналізувати стан справ, що склався навколо цієї проблеми [1]. Тому у цій статті ми б хотіли надати цим думкам подальшого розвитку.

 

Запропонований проект закону підготований на високому рівні. Проте, він виходить від того, що необхідність такої реформи – очевидний факт, що не потребує доказів. З іншого боку, існує низка аспектів цієї проблеми, які надають підстави говорити що таке підпорядкування є передчасним кроком.

 

Ця проблема, не зважаючи на свою важливість, у дійсності чомусь перебуває поза належною увагою політиків, практиків та науковців. Здається, що громадськості показується лише верхня частина цього «айсбергу». На «поверхню» дискусій з цього приводу висуваються тези, які, на нашу думку, варто сприймати дуже критично. Навпаки, ті аргументи, які потрібно брати до уваги, не отримують подальшого розвитку. Тому прийняття закону без належного обґрунтування викликає значну увагу.

 

Що спонукає Міністерство юстиції України говорити про доцільність зазначеної вище реформи? Одним з головних аргументів на користь такого кроку є необхідність: 1) привести правові засади управління пенітенціарною системою України у відповідність до європейських стандартів; 2) забезпечити дотримання прав людини на належному рівні.
 
Причому перший аргумент розглядається як найбільш вагомий та переконливий.

 

Як на нашу думку, «європейські стандарти» та «права засуджених» є водночас як сильним, так і слабким місцем реформи, що пропонується. Не можна не висловити припущення, що усі зазначені вище аргументи, чесно кажучи, є доволі декларативними. Саме тому без відповіді залишаються багато питань.

 

Щодо «європейських стандартів», то Міністерство юстиції України цілком обґрунтовано звертає увагу на  наступні моменти:

 

1) відповідно до п.11 (vii) Висновку №190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) щодо заявки України на вступ до Ради Європи від 26.09.1995 наша держава повинна була передати Міністерству юстиції відповідальність за управління пенітенціарною системою ще до кінця 1998 року [2];

 

2) у п.6 Резолюції 1179 (1999) ПАРЄ «Дотримання Україною зобов'язань» від 27.01.1999 зазначалося, що «передача відповідальності за пенітенціарну систему до Міністерства юстиції здійснюється повільно» [3];

 

3) у п.11 (i) Резолюції 1262 (2001) ПАРЄ «Виконання обов'язків та зобов'язань Україною» ПАРЄ знову закликала українську владу «підпорядкувати Державний департамент з виконання покарань Міністерству юстиції» [4];

 

4) у п.8 (і) Резолюції 1346 (2003) ПАРЄ «Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань» ще раз було наголошено на необхідності завершення «переведення всієї пенітенціарної системи в підпорядкування Міністерства юстиції» [5];

 

5) у п.13.7 Резолюції 1466 (2005) ПАРЄ «Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною» від 05.10.2005 знову зроблено наголос на необхідності «завершити переведення Державного департаменту з виконання покарань до відання Міністерства юстиції, як це вимагається підпунктом 11.vii. Висновку №190 (1995)» [6].

 

Отже, ми маємо п’ять документів ПАРЄ (висновок та чотири резолюції), у яких безпосередньо вказується на необхідність підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції України.

 

Саме на цьому наголошується у пояснювальній записці до проекту закону. Крім того, перспектива підпорядкування визначена у низці вітчизняних нормативно-правових актів (Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженої Указом Президента України від 08.04.2008 №311, розпоряджень Кабінету Міністрів України від 27.08.2008 №1153 «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції України» та від 06.08.2008 №1072 «Про затвердження заходів щодо виконання у 2008 році Плану дій Україна – ЄС»).

 

Якщо брати за основу рекомендації та висновки ПАРЄ, то, безумовно, все вказує на необхідність відомчого підпорядкування вітчизняних пенітенціарних установ Міністерству юстиції. Але проглянувши Європейські пенітенціарні правила, сутність та значення яких, гадаємо, не можна піддавати якимось сумнівам, не можна знайти будь-якої прямої вказівки на те, що ці «європейські стандарти» полягають у відомчому підпорядкуванні пенітенціарних установ відомству юстиції. Ст.71 Правил містить лише перелік винятків, який прямо вказує на те, яким відомствам в’язниці підпорядковані бути не можуть. Зазначається, що «за пенітенціарні установи повинні відповідати органи державного управління, які не підпорядковані: 1) військовому відомству; 2) поліції; 3) відомству кримінального переслідування» (prisons shall be the responsibility of public authorities separate from military, police or criminal investigation services) [7].

 

Більше того, варто зауважити, що остання рекомендація ПАРЄ з питань відомчого підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи, була прийнята у 2005 році, але нова редакція Європейських пенітенціарних правил, де зазначені вище положення щодо відомчого підпорядкування пенітенціарної системи, була прийнята у 2006 році.

 

Крім того, необхідно згадати й інший офіційний документ Ради Європи, а саме доповідь «Оцінка в’язничної системи України» (1996) (www.coe.kiev.ua/uk/att/att.htm) [8]. У цьому документі містяться положення, які ДДУПВП небезпідставно використовує як аргументи на свою користь. Так, п.5.15 рекомендацій експертів Ради Європи вказує на необхідність «припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військовими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхідності створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації».

 

Саме це і було, здається, реалізовано в Україні. Зі створенням ДДУПВП була створена автономна організація та припинені організаційні та оперативні зв’язки з військовими та міліцією.

 

Проте не можна не зазначати, що інші рекомендації експертів Ради Європи (припинити використання військових звань та військової уніформи співробітниками пенітенціарної служби та надати співробітникам пенітенціарної служби уніформу, яка відрізнялась би за стилем та кольором від уніформи військовослужбовців та міліції) так і не були виконані. З іншого боку, виходячи з положень запропонованого проекту Закону, залишається неясним, яким чином кримінально-виконавчу службу буде піддано подальшій демілітаризації, якщо вона перебуватиме у складі Міністерства юстиції України. Сьогодні ДДУПВП «обвинувачується» в тому, що так і не позбавився ознак військового відомства. Але, на наш погляд, то доказів того, що ДДУПВП у складі Мін’юсту їх позбавиться, на наш погляд, не існує.

 

До речі, ті експерти Ради Європи, які формулювали вказані вище висновки щодо реформування української в’язничної системи у 1997 році, у 2008 році ще раз підкреслили: «Те, перед ким нестиме відповідальність керівник системи – суто внутрішня справа України. Тому жодних рекомендацій з цього приводу ми не даватимемо. Але є принциповий момент. Ніхто не повинен втручатися в діяльність органів та установ виконання покарань, особливо на регіональному рівні. Тобто має бути збережена існуюча вертикаль підпорядкування пенітенціарних закладів. Адже наслідки порушення цього є непередбачуваними. І про це ми прямо заявили українським парламентарям, від яких сьогодні залежить подальша доля пенітенціарної системи» [9].

 

Аналіз питання, що розглядається, важко уявити без звернення до зарубіжного досвіду. Тому доцільно було б поставити питання щодо його використання. Наприклад, як вплинуло на кримінально-виконавчу систему Росії її підпорядкування Мін’юсту? Або краще поставити питання таким чином: як чудодійно вплинуло на систему її підпорядкування? Ми постійно сьогодні підкреслюємо, що в’язнична служба має бути службою цивільною, але досвід Росії показує, що служба виконання покарань залишилася мілітаризованою структурою. Більше того, вона надала Міністерству юстиції ознак напівмілітаризованого відомства.

 

Так, за визначенням одного з регіональних керівників Міністерства юстиції РФ, «з середини 90-х років значення Міністерства юстиції значно зросло. Раніше відомство займалося лише фінансовим й матеріальним забезпеченням судів, частково – кадровим забезпеченням судової системи. Сьогодні це зовсім інше міністерство. … Воно стало силовим міністерством» [10].

 

І виникає питання: чи доцільно слідувати такому курсу?

 

Як зазначає інший автор, «в 1998 году, выполняя требование Совета Европы, Россия передала пенитенциарную систему из ведения Министерства внутренних дел в подчинение Министерству юстиции. Смысл этой передачи – гуманизация мест лишения свободы: гражданские заступают на место военных. Прошло 10 лет. Что изменилось – Ничего. Отшумели бурные 90-е, почти закончились притихшие нулевые, ГУИН превратился во ФСИН, что-то поменялось — Все. И никакого парадокса – правы все, так как наблюдать за этой системой можно с разных сторон. ... А перемена ветра с переходом из одного министерства в другое никак не связана. И если уж говорить по существу, то и переход этот в российских условиях принципиальным не был: от одного «силовика» к другому, так как Минюст в России безусловно силовое ведомство. ... Странным было бы ожидать каких-то изменений тут, потому что пенитенциарная система –  государственный институт. Измениться она может только тогда, когда начнет меняться суть государства и изменится ровно настолько, насколько изменится само государство.Так оно и происходит» [11].

 

Нагадаємо, що у 1998 році в Росії Головне управління виконання покарань МВС (ГУВП) перейшло до Мін’юсту. Проте передачі місць ув’язнення передувала відомча експертиза (1995), яка визнала недоцільним цей крок. Можна звернутися до висновків цієї комісії:

 

«Висновок незалежної науково-правової експертизи ... зводиться до наступного:

міжнародна практика щодо організації управління пенітенціарними установами не є однаковою. … Проте головним є не відомче підпорядкування установ виконання покарань, а в тому, як забезпечуються права і законні інтереси засуджених;

рекомендації експертів Ради Європи щодо підпорядкування кримінально-виконавчої системи МВС не є обов’язковими. Ці рекомендації не враховують масштаби і специфіку пенітенціарних установ в Росії;

нормальне функціонування системи виконання кримінальних покарань може здійснюватися лише за умови єдності цієї системи, яка включена до структури одного відомства, яке здійснює єдине керівництво як в центрі, так і на місцях. Розподіл керівництва пенітенціарною системою між різними відомствами відповідно до схеми поетапної передачі установ, яка пропонується Мін’юстом, є неприпустимим;

питання щодо відомої належності установ та органів кримінально-виконавчої системи у попередні роки вирішувався неоднозначно. Робилися спроби передати установи виконання покарань центральним органам юстиції (1953). Через причини відсутності у Мін’юсту досвіду та організаційних можливостей для керівництва пенітенціарними установами, довелося відмовитися від цієї ідеї;

на сучасному етапі система Мін’юсту ні структурно, ні функціонально не готова забезпечити керівництво виконанням покарань. Підпорядкування кримінально-виконавчої системи цьому міністерству в умовах гострої криміногенної обстановки може призвести до негативних наслідків» [12].

 

Не заважаючи на те, що Росія пішла по шляху підпорядкування установ Міністерству юстиції за обставинами, які не є зрозумілими для нас, зазначені вище висновки прямо стосуються тих питань, які в Україні чомусь залишаються поза належною увагою.

 

Повертаючись до України, варто зазначити, що у пояснювальній записці до проекту Закону, представленого Міністерством юстиції України, зазначається, що «прийняття зазначеного проекту Закону стане наступним кроком у напрямку виконання зобов’язань України перед Радою Європи відповідно до Висновку 190 (95) та Резолюції № 1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи та дозволить Міністерству юстиції реалізувати заходи, спрямовані на подальше реформування системи виконання покарань з метою забезпечення дотримання прав людини, приведення умов тримання засуджених та ув’язнених до європейських норм і стандартів».

 

Отже, йдеться про певні формальні моменти, що випливають з Рекомендацій ПАРЄ, але водночас, як це здається, суперечать Європейським пенітенціарним правилам. Так, безумовно, підпорядкування в’язниць міністерствам юстиції – це загальнопоширена практика у країнах Європи та світу. Але чи надає це підстави говорити про певну практику як стандарт? Відповідь на цей питання ризикує, на нашу думку, залишитися без відповіді. І що має більше шансів розглядатися як «стандарт» – рекомендації ПАРЄ або ж Європейські в’язничні правила?

 

У зв’язку з цим ми не можемо не погодитися з тим, що «вимоги Ради Європи зводяться не до підпорядкування пенітенціарної системи Мін'юсту, а до створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації та забезпечення її функціонування відповідно до міжнародних стандартів поводження з в'язнями» [13].

 

Продовжуючи розгляд цього питання, ми ще раз хотіли б наголосити на тому, що нам важко пригадати, щоб Міністерство юстиції України надавало офіційне правове, соціальне, економічне та кримінологічне обґрунтування доцільності такого перепідпорядкування (повне, ґрунтовне, інформативне та прозоре).

 

Ми також не пригадуємо, щоб Міністерством юстиції України було б представлено певний аналітичний документ, який би містив не формальне відображення деяких рекомендацій ПАРЄ, а прогноз та оцінку з відповідними статистичними показниками, що зміна чинної організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України (у напрямку її підпорядкування Міністерству юстиції України) призведе, наприклад, до:

1) зменшення в’язничного населення в Україні, включаючи кількість осіб, що утримуються у місцях попереднього ув’язнення;

2) зниження рецидивної злочинності після виконання покарань (як пов’язаних, так і не пов’язаних з позбавлення волі);

3) зниження ціни виконання кожного кримінального покарання;

4) позбавлення державної кримінально-виконавчої служб ознак мілітаризованої структури, коли б співробітники припинили використання військових звань та військової уніформи;

5) покращення показників здобуття освіти засудженими та працевлаштування після відбуття кримінальних покарань;

6) зменшення кількості масових заворушень у місцях позбавлення волі;

7) зменшення рівня захворюваності та смертності у місцях позбавлення волі.

 

З іншого боку, ДДУПВП таких прогнозів, також, здається, не робив, хоч як найбільш зацікавлений актор у цьому питанні, він мав би більш активно доводити свою здатність забезпечувати європейські стандарти управління пенітенціарною системою та створювати атмосферу прозорості та підзвітності своєї діяльності (!).

 

Отже, підсумовуючи викладене вище, можна зазначити, що доцільність підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції України викликає сумніви на даному етапі. Краще сказати, доцільність такого підпорядкування ще не доведена. Ніхто не ставив питання: а чи насправді проблеми, що мають місце в діяльності кримінально-виконавчих установ, пов’язані саме з дефектами системи управління? Обговорення цього та інших пов’язаних питань потребує проведення публічної дискусії за участі представників усіх зацікавлених сторін, громадських організацій, науковців тощо.

 

На нашу думку, сьогодні не існує доказів того, що Мін’юст буде тією „чарівною паличкою”, який вирішить або частково вирішить проблеми як пенітенціарної системи в цілому, так засуджених й осіб, які працюють у цій сфері. Йдеться зовсім не про те, хто є „кращим” – Мін’юст чи ДДУПВП. Питання, на нашу думку, полягає у площині відсутності фундаментальних, повних та, можливо, зрозумілих пояснень щодо того, яким чином підпорядкування пенітенціарних установ Мін’юсту сприятиме вирішенню проблем пенітенціарної системи, убезпеченню суспільства та ресоціалізації засуджених [14].

 

Література:

1. Ягунов Д. Реформування організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України: реалії, перспективи та європейські стандарти // Вісник державної служби. – 2005. – №2. – С.15-18.

2. Висновок №190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи від 26.09.1995 р. // www.coe.kiev.ua/uk/dogovory/N190(1995).html

3. Резолюція 1179 (1999) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Дотримання Україною зобов'язань". Страсбург, 27 січня 1999 року // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_595

4. Резолюція 1262 (2001) Парламентської Асамблеї Ради Європи  "Виконання обов'язків та зобов'язань Україною // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_607  

5. Резолюція 1346 (2003) Парламентської Асамблеї Ради Європи Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань // http://www.coe.kiev.ua/uk/dogovory/RN1346(2003).html  

6. Резолюція 1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною" 5 жовтня 2005 року // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_611  

7. Recommendation Rec(2006)2 of the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules1 (Adopted by the Committee of Ministers on 11 January 2006 at the 952nd meeting of the Ministers' Deputies) // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=955747

8. www.coe.kiev.ua/uk/att/att.htm

9. Рецепти від Ради Європи // www.kvs.gov.ua/punish/control/uk/publish/article;jsessionid=8900543C371ACD0E88F4AF9B699660CE?art_id=51088&cat_id=45347

10. Министерство юстиции является силовым министерством – Сергей Минин. Новый Регион – Інтерв’ю. Публикации за 12.07.01 – http://nr2.com.ua/interview/01/07/12/

11. Щур Н. Возможна ли гуманізация тюремной системи в России? // www.strana-oz.ru/?numid=43&article=1645

12. Калюжный Д., Плигин Д. Страна тюрягия. Циклопедия российской действительности. – М.: Астрель, 2005. – С.272-274.

13. Мойсик В. Кримінально-виконавча система України – реформувати чи підпорядкувати? // Голос України, 15.03.2005.

14. Ягунов Д.В. Пенітенціарна система України: історичний розвиток, сучасні проблеми та перспективи реформування: Монографія. Видання друге, змінене та доповнене. – Черкаси: Видавництво Ю.Чабаненко, 2008. – С.86.
 
© Ягунов Д.В.
 
Стаття підпадає під дію законодавства про захист авторських прав. Авторські права на статтю належить Д.В.Ягунову  (yagunovd@mail.ru). Використання матеріалів статті без згоди автор забороняється. При використанні матеріалів статті посилання на автора є обов’язковим.
  
65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2
Одеська національна юридична академія,
кафедра кримінології та кримінально-виконавчого права
 
Електронні адреси:        d.yagunov@gmail.com        yagunovd@mail.ru
Телефон:                          (KS)        +38 (067) 715 99 74 
 
Надруковано
Ягунов Д.В. Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів // Актуальні проблеми європейської інтеграції. Збірник статей з питань європейської інтеграції та права. Випуск п’ятий  /  За ред. Д.В.Ягунова. – Одеса: Видавництво „Фенікс”, 2009 (укр., рос. та англ. мовами).
 
 
Переглядів: 8966 | Додав: dmytro-yagunov
Всього коментарів: 0
Додавати коментарі можуть лише зареєстровані користувачі.
[ Реєстрація | Вхід ]
Календар
«  Грудень 2008  »
ПнВтСрЧтПтСбНд
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
293031
Наше опитування
Як Ви можете оцінити рівень довіри населення до органів внутрішніх справ ?
Всього відповідей: 103

Статистика

Онлайн всього: 1
Гостей: 1
Користувачів: 0
Copyright MyCorp © 2016
Сайт управляється системою uCoz