Моделі державного управління пенітенціарними системами - 23 Лютого 2010 - Персональный сайт

Вівторок, 2016-12-06

Сайт Дмитра ЯГУНОВА

d.yagunov@gmail.com

Меню сайту

Форма входу
Пошук
Головна » 2010 » Лютий » 23 » Моделі державного управління пенітенціарними системами
7:02 PM
Моделі державного управління пенітенціарними системами



Моделі державного управління пенітенціарними системами:

міжнародний досвід та європейські стандарти

Одним з найбільш актуальних питань функціонування вітчизняної пенітенціарної системи упродовж багатьох років є проблема її відомчого підпорядкування. У 1998 році система була виведена з Міністерства внутрішніх справ та підпорядкована створеному для цього Державному департаментові України з питань виконання покарань (далі – ДДУПВП), який у подальшому було визначено як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, хоч пропозиції щодо доцільності підпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції почали з’являтися у незалежній Україні ще з 1991 року.


На порядку денному стоїть питання: чи залишити пенітенціарну систему в підпорядкуванні ДДУПВП або ж передати її у відання Мін’юсту. Кожен із зазначених вище акторів надає свої аргументи, підкреслюючи їх важливість: ДДУПВП – за збереження себе як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Мін’юст – фактично за надання Департаментові статусу своєї структурної частини.


У 2007-2008 роках було представлено декілька законопроектів, які передбачали підпорядкування пенітенціарної системи України Міністерству юстиції [1]. Проекти законів виходили від того, що необхідність такої реформи є очевидним фактом, що не потребує обґрунтування. Проте, на нашу думку, існує низка аспектів цієї проблеми, які надають підстави говорити що таке підпорядкування є передчасним кроком.


Ця проблема, не зважаючи на свою важливість, у дійсності перебуває поза належною увагою практиків та науковців. Здається, що політичні діячі представляють громадськості лише верхню частину цього «айсбергу». Тому прийняття відповідного закону без належного обґрунтування викликає занепокоєння.


У своїх попередніх публікаціях ми робили спроби проаналізувати стан справ, що склався навколо цієї проблеми [2-4]. Тому у цьому розділі ми б хотіли надати цим думкам подальшого розвитку.


Викладення основного матеріалу варто розпочати з питання: що спонукає Міністерство юстиції України говорити про доцільність зазначеної вище реформи? Одним з головних аргументів на користь такого кроку є необхідність: 1) привести організаційно-правові засади державного управління пенітенціарною системою України у відповідність до європейських стандартів; 2) забезпечити дотримання прав людини у пенітенціарній системі на належному рівні. Варто наголосити, що перший аргумент розглядається як найбільш вагомий та переконливий.


Як на нашу думку, «європейські стандарти» та «права засуджених» є водночас як сильним, так і слабким місцем реформи, що пропонується. Не можна не висловити припущення, що усі зазначені вище аргументи, чесно кажучи, є здебільшого декларативними. Саме тому без відповіді залишаються багато питань, які аналізуються нижче.


Щодо «європейських стандартів», то Мін’юст цілком обґрунтовано звертає увагу на деякі висновки та рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ), у яких наголошується на необхідності підпорядкування українських пенітенціарних установ міністерству юстиції [5-9]. Якщо брати за основу ці документи, то, безумовно, все вказує на необхідність відомчого підпорядкування вітчизняних пенітенціарних установ саме Міністерству юстиції. Проте, проглянувши Європейські пенітенціарні правила, важко знайти пряму вказівку, що «європейські стандарти» полягають у підпорядкуванні пенітенціарних установ міністерствам юстиції. Ст.71 Правил містить лише перелік винятків, який прямо вказує на те, яким відомствам в’язниці підпорядковані бути не можуть. Зазначається, що «за пенітенціарні установи повинні відповідати органи державного управління, які не підпорядковані:

  • військовому відомству;
  • відомству поліції;
  • відомству кримінального переслідування» [10].

Призначення Європейських пенітенціарних правил полягає у тому, щоб стимулювати органи державного управління пенітенціарними системами розробляти та впроваджувати відповідні політики та сучасні стилі менеджменту. Правила не являють собою певний формальний зразок [11]. Вони не мають обов’язкової сили у міжнародному праві, хоч вони і є загальновизнаним кодексом діяльності з питань управління в’язницями та поводження із ув’язненими [12]. Тому дотримання європейських стандартів Україною не означає копіювання певної організаційної структури, а створення, серед всього іншого, найбільш оптимальних умов для ресоціалізації засуджених та, як наслідок, убезпечення суспільства.


Необхідно згадати також і доповідь Ради Європи «Оцінка в’язничної системи України» (1996) [13]. У цьому документі містяться положення, які ДДУПВП небезпідставно використовує як аргументи на свою користь. Пункт 5.15 доповіді зобов’язував український уряд «припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військовими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхідності створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації». Саме це, здається, і було реалізовано в Україні. Зі створенням ДДУПВП була створена автономна організація та припинені організаційні та оперативні зв’язки з військовими та міліцією.


У пояснювальній записці до законопроекту, представленого Мін’юстом, зазначається, що прийняття зазначеного закону стане наступним кроком у напрямку виконання зобов’язань України перед Радою Європи та дозволить Міністерству юстиції реалізувати заходи, спрямовані на подальше реформування системи виконання покарань з метою забезпечення дотримання прав людини, приведення умов тримання засуджених та ув’язнених до європейських норм і стандартів.


Отже, йдеться про формальні моменти, що випливають з рекомендацій ПАРЄ, але водночас, як це здається, це суперечить Європейським пенітенціарним правилам. Так, безумовно, підпорядкування в’язниць міністерствам юстиції – це загальнопоширена практика у країнах Європи та світу. Але чи надає це підстави говорити про певну практику як стандарт?


Відповідь на це питання ризикує залишитися без відповіді. І що має більше шансів розглядатися як «стандарт» – рекомендації ПАРЄ або ж Європейські в’язничні правила? Відповідь на це питання обумовлює звернення до світового та європейського досвіду.


Світова практика наводить нам декілька моделей державного управління пенітенціарними системами. За класифікацію М.Ковальова [14], до них можна віднести наступні:


  1. Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на міністерство юстиції;
  2. Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на відомство поліції;
  3. Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на окреме автономне відомство, яке не підпорядковано ані відомству поліції, ані міністерству юстиції;
  4. Управління пенітенціарною системою покладене на об’єднане міністерство юстиції та поліції;
  5. Управління пенітенціарною системою розподілене між міністерством юстиції та відомством поліції, коли місця виконання покарань перебувають у віданні міністерства юстиції, а місця попереднього ув’язнення – у віданні поліцейського відомства.


1. Міністерство юстиції.


Дійсно, для більшості європейських країн загальнопоширеною практикою стало підпорядкування пенітенціарних установ міністерствам юстиції. До цих країн відносяться Португалія, Франція, Бельгія. Люксембург, Італія, Греція, Туреччина, Республіка Ірландія, Англія та Уельс, Ісландія, Нідерланди, Бельгія, Німеччина, Данія, Австрія, Чехія, Словенія, Хорватія, Сербська Республіка Боснії та Герцеговини, Федерація Боснії та Герцеговини, Албанія, Македонія, Болгарія, Румунія, Сербія, Угорщина, Словаччина, Польща, Молдова, Литва, Латвія, Естонія, Росія, Швеція, Фінляндія, Вірменія та Азербайджан.


2. Поліцейське відомство.


Відповідно до Європейських в’язничних правил підпорядкування в’язниць поліцейському відомству є недопустимим. Проте існують приклади, коли розвинуті європейські країни підпорядковують пенітенціарну систему саме міністерствам внутрішніх справ.


Таким прикладом є Іспанія. У цій країні функція виконання покарань покладена на Міністерство внутрішніх справ, у складі якого діє Головна в’язнична адміністрація. Однак необхідно додатково сказати, що винятком є провінція Каталонія, де зазначена вище функція покладається на Секретаріат з питань в’язниць, реабілітації та ювенальної юстиції Департаменту юстиції.


У цьому контексті цікавим є низка територій, які за формальними ознаками не входять до Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, проте головою цих держав є британська королева. Цими територіями є острів Мен й так звані бейлівіки Гернсі та Джерсі. Усі ці території мають статус «коронних володінь» та наділені значною автономією (автономні від Сполученого Королівства органи влади, власні грошові одиниці, автономна  зовнішня політика та ін.). Усі ці території є прикладами країн, де в’язниці управляються органами внутрішніх справ. Так, на острові Джерсі функціонує лише одна в’язниця, яка управляється місцевим Міністерством внутрішніх справ. В’язнична система острова Мен представлена однією в’язницею, за яку відповідальний Департамент внутрішніх справ. На островах Гернсі функціонує також одна в’язниця, якою керує Комітет внутрішніх справ території Гернсі.


Якщо говорити про європейські пострадянські країни, то після їх вступу до Ради Європи, майже усі вони підпорядкували пенітенціарні системи міністерствам юстиції, вивівши їх з відання міністерств внутрішніх справ. Єдиним винятком є Білорусь, де управління кримінально-виконавчою системою покладене на Департамент виконання покарань, що є структурною частиною Міністерства внутрішніх справ.


3. Автономне  відомство.


В Україні функція реалізації кримінально-виконавчої політики та організації виконання покарань покладена на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – Державний департамент України з питань виконання покарань, який у новому положенні №587 від 10 червня 2009 року було визначено як «центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції».


У Гібралтарі В’язнична служба політично підзвітна Департаментові соціальних послуг, який має статус автономного відомства. В’язничні служби Північної Ірландії та Шотландії підпорядковані безпосередньо урядові. В Грузії функціонує окреме Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги. В Чорногорії функція управління пенітенціарною системою покладена на Державну адміністрацію виконання покарань.


4. Об’єднане міністерство юстиції та поліції.


У декількох європейських країн існує об’єднане міністерство юстиції та поліції. Невелика територія цих країн обумовлює створення єдиного відомства, на яке, серед всього іншого, покладається і функція виконання покарань. До цієї групи належать Андорра, Монако, Мальта, Швейцарія, Кіпр та Косово. Винятком з цього правила становить така велика за територією європейська країна як Норвегія, де функція виконання покарань покладена на Королівське міністерство юстиції та поліції.



Європейські країни надають нам приклади майже усіх моделей державного управління пенітенціарними системами, хоч не можна не відзначити, що переважна більшість країн віддали в’язниці до відання міністерств юстиції. Проте не можна також не сказати, що в’язничні адміністрації країн, які належать до цієї моделі, мають набагато більше автономії у порівнянні з іншими структурними частинами міністерств юстиції.


Отже, сказати, що, начебто, усі країни зробили крок до підпорядкування пенітенціарних установ міністерства юстиції, не можна. У кожної країни є своя кількість населення, особливості адміністративно-територіального устрою, правові традиції, особливості судової системи. Тому, враховуючи таке різномаїття, можна впевнено сказати про неможливість «причісування» правових систем усіх національних держав до формальних вимог, які в Україні, на нашу думку, висвітлюються у дещо викривленому світі.


Крім того, варто додати, що представлена вище класифікація є доволі динамічною. Зміни в структурі управління пенітенціарними системами європейських країн свідчать, що уряди приділяють багато уваги міжнародним стандартам, але при цьому враховують національні інтереси, суспільні потреби, особливості злочинності та методи реагування на неї. Причому напрямки такого реформування можуть бути діаметрально протилежними.


Так, у 2007 році В’язнична служба Англії та Уельсу була передана із відання Секретаря внутрішніх справ до Міністерства юстиції. До цього ніхто не звинувачував Англію, що вона упродовж багатьох років порушувала європейські стандарти щодо відомчого підпорядкування пенітенціарних установ. Гадаємо, що і в самій Англії та Уельсі ніхто не намагався прив’язати в’язничну реформу до «прав засуджених». Можна вважати, що англійці здійснили її з урахуванням своїх суто національних інтересів. В’язнична реформа в Англії та Уельсі була наслідком політичної боротьби, що проявило себе у політичному скандалі. У 2007 році В’язнична служба помилково випустила на свободу 1023 злочинців-іноземців, але водночас не вжила заходів для того, щоб депортувати їх до країн призначення [15, с.46]. Велика частка з цих злочинців була затримана за звинуваченням у вчиненні особливо тяжких злочинів проти життя та здоров’я, включаючи вбивство, зґвалтування, педофілія тощо. Секретар внутрішніх справ Чарльз Кларк був змушений піти у відставку, а функцію управління в’язницями передали створеному Міністерству юстиції. Тому, гадаємо, не варто аналізувати в’язничну реформу в Англії та Уельсі у світлі намагань англійського уряду «переробити» в’язницю під європейські стандарти.


У 2001 році Грузія передала управління пенітенціарною системою від МВС до Міністерства юстиції, проте через вісім років здійснила нову реформу. На початку лютого 2009 року до Міністерства юстиції Грузії була приєднана Генеральна прокуратура. Внаслідок цього було прийнято рішення про створення окремого відомства, що відповідає положенням Європейських в’язничних правил, які забороняють підпорядкування в’язничних установ органам кримінального переслідування. У Грузії було створено новий центральний орган виконавчої влади, відповідальний за виконання кримінальних покарань – Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги.


Можна згадати ще і пенітенціарну систему Князівства Ліхтенштейн. Взагалі, важко сказати, до якої саме моделі управління пенітенціарними системами відноситься ця країна. Справа у тому, що в’язничне населення цієї країни є надзвичайно малим (до 20 осіб), тому, звичайно, функції пенітенціарних установ виконують відділи поліції та органи юстиції. Про неординарність цього прикладу свідчить і той факт, що головним посадовцем пенітенціарної системи є президент Кримінального суду.


Окремо варто висловити декілька слів про особливості управління пенітенціарними системами на пострадянському просторі.

У Казахстані місця попереднього ув’язнення перебувають у віданні МВС, у той час коли установи виконання покарань – у віданні Мінюсту. В Узбекистані усі в’язниці перебувають у підпорядкуванні МВС. Те ж саме стосується і Туркменістану. Пенітенціарна система Киргизстану у повному обсязі підпорядкована Міністерству юстиції.


Щодо інших країн світу, то практика з цього питання надзвичайно різноманітна. У країнах Африки, Близького та Дальнього Сходу, Південної та Північної Америки можна знайти ситуації, коли країни, схожі за багатьма ознаками соціально-політичного устрою та економічного розвитку, мають різні моделі державного управління пенітенціарними системами.

З урахуванням викладеного вище варто зробити деякі висновки.


З погляду організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою Україна до недавнього часу була унікальним винятком з усієї пострадянської практики. Унікальність вітчизняної ситуації полягає у тому, що в’язниця є специфічним за своєю природою соціальним інститутом та публічною агенцією, що і обумовлює необхідність функціонування окремого, а головне – автономного відомства, діяльність якого була б спрямована на вирішення дуже й дуже важливих для суспільства завдань. Тому, якщо врахувати обсяг робіт, виконуваних при реалізації цих функцій, то стає зрозумілим, що мова може йти лише про автономне відомство.


Гадаємо, що варто зазначити, що управління пенітенціарною системою сучасної України є не просто управлінням у певній сфері. Це – вирішення найбільш важких завдань, які сьогодні багатьом здаються неможливими для вирішення. Масове переповнення пенітенціарних установ і систематичне порушення прав людини, туберкульоз і насильство у пенітенціарних установах, відсутність бюджетних коштів для освіти, харчування засуджених і для надання їм медичних послуг, соціальна незахищеність персоналу пенітенціарних установ – з усім цим Мін’юст повинен бути зустрітися. І питання полягає у тому, чи дійсно готовий він взяти на себе вирішення усіх цих проблем?


Важко пригадати, щоб Міністерством юстиції України був представлений певний аналітичний документ, який містив би не формальне відображення деяких рекомендацій ПАРЄ, а прогноз та оцінку з відповідними статистичними показниками про те, що зміна чинної організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України (у напрямку її підпорядкування Мін’юсту) призведе, наприклад, до:

  • зменшення в’язничного населення;
  • посилення прозорості та підзвітності пенітенціарної системи;
  • зниження рецидивної злочинності після виконання покарань (як пов’язаних, так і не пов’язаних з позбавлення волі);
  • зниження вартості виконання покарань;
  • позбавлення кримінально-виконавчої служб ознак мілітаризованої структури, коли б співробітники припинили використання військових звань та військової уніформи;
  • покращення показників здобуття освіти засудженими та їх працевлаштування після відбуття покарань;
  • зменшення кількості масових заворушень у місцях позбавлення волі;
  • зменшення рівня захворюваності та смертності у місцях позбавлення волі.

На нашу думку, доцільність повного підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції ще не доведена. Сьогодні не існує доказів того, що Мін’юст буде тією «чарівною паличкою», яка вирішить або частково вирішить проблеми як пенітенціарної системи в цілому, так засуджених й осіб, які працюють у цій сфері. Йдеться зовсім не про те, хто є «кращим» – Мін’юст чи ДДУПВП. Питання, на нашу думку, полягає у відсутності фундаментальних, повних та, можливо, зрозумілих пояснень щодо того, яким чином підпорядкування пенітенціарних установ Мін’юсту сприятиме вирішенню проблем пенітенціарної системи, убезпеченню суспільства та ресоціалізації засуджених.


Тому, якщо практики, науковці та політики дійдуть згоди, що перепідпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції сприятиме безпеці суспільства та захисту прав громадян, то ця реформа, безумовно, має бути проведена. Але такому кроку має передувати багатоаспектне дослідження, результати якої б дійсно надавали підстави говорити про доцільність цієї реформи. Головне, щоб ця реформа не була наслідком лише дій політичних факторів, щоб її проведення було б обумовлено дійсними соціальними та кримінологічними потребами.

 

Література

1. Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління системою органів і установ виконання покарань». Реєстр. №3259. Джерело – www.rada.gov.ua

2. Ягунов Д.  Реформування організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України: реалії, перспективи та європейські стандарти // Вісник державної служби. – 2005. – №2. – С.15-18.

3. Ягунов Д.  Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів  // Актуальні проблеми європейської інтеграції. Випуск 5-й. – Одеса, 2009. – С.245-253.

4. Ягунов Д. Реформування структури державного управління пенітенціарною системою України в світлі європейських стандартів // Зона вільної торгівлі Україна – ЄС та європейська інтеграція: правові та економічні аспекти: Зб. ст. учасн. конф. (Одеса, 08.06.07). – Бібл. журн. «Юридичний вісник». – Одеса, 2007. – С.230-236.

5. Висновок №190 (1995) ПАРЄ щодо заявки України на вступ до Ради Європи від 26.09.1995. Джерело – www.coe.kiev.ua/uk/dogovory/N190(1995).html

6. Резолюція 1179 (1999) ПАРЄ «Дотримання Україною зобов'язань». Страсбург, 27 січня 1999 року. Джерело – http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_595

7. Резолюція 1262 (2001) ПАРЄ «Виконання обов'язків та зобов'язань Україною». Джерело – http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_607

8. Резолюція 1346 (2003) ПАРЄ Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань». Джерело – www.coe.kiev.ua/uk/dogovory/RN1346(2003).html 

9. Резолюція 1466 (2005) ПАРЄ «Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною» 5 жовтня 2005 року.  Джерело – http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_611

10. Recommendation Rec (2006)2 of the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules. Джерело – https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=955747  

11.  European Prison Rules. Recommendation №R(87)3 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 12 February 1987 and Explanatory memorandum. – Strasbourg, 1987. Джерело – www.coe.int  

12. Explanatory Memorandum Relating to the European Prison Rules. Revised European version of the Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners. Джерело – www.coe.int 

13. Джерело – www.coe.kiev.ua/uk/att/att.htm   

14. Ковалёв Н. Аналитическая записка «Пенитенциарные системы: сравнительный анализ организационно-правовых форм». Джерело – www.zakon.kz/134443-analiticheskaja-zapiska-penitenciarnye.html

15. В Британии созданы тюрьмы для иностранцев // Преступление и наказание. – 2008. – №4. – С.46.

 




Надруковано 
Ягунов Д.  Моделі державного управління пенітенціарними системами: міжнародний досвід та європейські стандарти // Ринкова економіка: Сучасна теорія і практика управління. Том 11. Випуск 25, ч.2: збірник наукових праць / Одеський  національний університет імені І.І.Мечникова. - Одеса: Видавець В.П.Букаєв, 2009. - С.132-138.

Стаття базується на матеріалах монографії "Пенітенціарна система України: історичний розвиток, сучасні проблеми та перспективи реформування" (Одеса, 2009. - 314 с.).


Стаття підпадає під дію законодавства про захист авторських прав. Авторські права на статтю належать автору. Використання матеріалів статті без згоди автора забороняється. При використанні матеріалів статті посилання на автора є обов’язковим.
Переглядів: 11955 | Додав: dmytro-yagunov
Всього коментарів: 0
Додавати коментарі можуть лише зареєстровані користувачі.
[ Реєстрація | Вхід ]
Календар
«  Лютий 2010  »
ПнВтСрЧтПтСбНд
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
Наше опитування
Як Ви можете оцінити діяльнісь прокуратури як елемента системи кримінальної юстиції України?
Всього відповідей: 110

Статистика

Онлайн всього: 1
Гостей: 1
Користувачів: 0
Copyright MyCorp © 2016
Сайт управляється системою uCoz