Международный Центр

Тюремных Исследований

 в Центральной и Восточной Европе

Позиционный доклад

Введение

В большинстве стран мира, Тюремные службы основываются, в различной степени, на военной модели. Большинство Тюремных служб в Западной Европе и Северной Америке эволюционировали в течение последних ста лет, развивая управленческую структуру, уровни иерархии служащих, системы оплаты труда, условия службы и обучения, приемлемые для воплощения видения и задач современной Тюремной службы. В течение большей части двадцатого века страны Центральной и Восточной Европы с коммунистическим режимом сохраняли тесные военные связи и структуру в своих Тюремных службах. В то время как после Второй Мировой Войны большинство Западно-Европейских стран перевело свои Тюремные службы из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции, чтобы четко отделить их управление от управления полицией, секретными службами и т.п., а также чтобы более тесно подчинить их управление юрисдикции судов, этого в целом не произошло в Центральной и Восточной Европе (хотя некоторые страны, например Польша, были исключением). Этот перевод в Министерство юстиции явился частью общего развития тюремной системы в Западной Европе.

С развитием Объединенных Наций и Совета Европы, государства - участники создали международные правовые акты, рекомендующие, что тюремные управления должны быть отдельными профессиональными департаментами гражданской службы (ОН стандарт, Минимальные правила, параграф 46; Европейские тюремные правила, Совет Европы, параграф 54).

Поэтому не удивительно, что основными элементами тюремной реформы в Центрально и Восточно-Европейских странах являются перевод управления тюрьмами из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции и «демилитаризация» этих систем.

Перевод в Министерство юстиции и «Демилитаризация»

Перевод в Министерство юстиции был одобрен и планируется в большинстве пост-коммунистических стран Центральной и Восточной Европы. И перевод, и демилитаризация долгое время считались одним и тем же процессом. Но это не так.

Перевод может быть осуществлен легче, поскольку его принципы весьма понятны. В выражении «перевод из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции» прямо выражена легко определяемая цель. Процесс переноса ответственности с одного министерства на другое является относительно более простым в том, что касается персонала, управления и финансирования.

Однако же в том, что касается демилитаризации, такого процесса нет. В самом ее определении есть цель - уйти от военной системы, но нет никакого предложения относительно того, что должно заменить военную систему, кроме расплывчатого понятия «огражданивания». Не существует ни модельной структуры, к которой должны стремиться страны, ни модельного процесса, который можно было бы применить, чтобы достигнуть желаемого результата.

Переводы между министерствами обычно происходили с небольшими изменениями в военной структуре, иерархии, этике и привычках, либо совсем без таковых. Хорошим примером является Румыния, где произошло значительное количество реформ с момента перевода в Министерство юстиции в 1991 году. Однако управление и набор персонала, а также условия службы существенно не изменились, несмотря на целый ряд попыток, предпринятых различными директорами. В России, несмотря на недавний перевод в Министерство юстиции,  Тюремная служба «Спецназ» остается тесно ассоциируемой с Министерством внутренних дел, и в настоящее время успешно используется наравне с войсками в Чечне. Подготовка в большинстве этих стран до сих пор включает значительное количество традиционных упражнений в военном стиле, включая целый ряд вооружения, которое никогда не будет использоваться при управлении тюрьмами. Программы реформ, включающие подготовку персонала по Правам человека для заключенных, были лишь добавлены к этой программе, вместо того, чтобы вытеснить ее.

В связи с переводом в Министерство юстиции могли бы быть небольшие, но значительные изменения в высшем руководстве. Например, в Румынии магистраты стали начальниками тюрем, и избавились от униформы. Однако магистраты проявили некоторое недовольство, поскольку они получали значительно больше, чем начальники, а отказ от униформы является чисто символическим жестом и не влечет каких-либо изменений в жаловании, чине или условиях службы.

Реальность такова, что демилитаризация является крайне сложным и чувствительным вопросом, на который ни в одной пост-коомунистической стране Центральной и Восточной Европы за последнее десятилетие так и не был найден должный ответ. Все ждут совета и ищут образец для подражания. А в реальности их еще не существует.

Проблемные вопросы в «демилитаризации»

Вопросы очень сложны и чувствительны, поскольку это значительная культурная перемена, которая напрямую затронет жизни тысяч служащих. Настоящий документ старается определить некоторые из этих вопросов.

Статус

Во всех обществах, тюремные служащие имеют довольно низкий статус в своем сообществе. В пост-коммунистических странах тесная ассоциация с военными помогает компенсировать этот низкий статус. Любая структура, которая заменяет то, что уже существует, должна гарантировать то, что профессиональный член тюремного персонала будет иметь как минимум такой же статус в обществе, если не более высокий. Большинство служащих, с которыми я встречался в этих странах, полагают, что «огражданивание» понизит их статус и, как следствие, они противятся переменам.

«Огражданивание»

Термин «огражданивание» используется с натяжкой, чтобы описать альтернативу военной структуре. Вполне понятно, что поскольку единственной альтернативой является управленческая бюрократия гражданской службы, среди большинства сотрудников тюрем бытует мнение, что это будет означать переход от профессиональной военной роли к роли административного клерка. Существует недопонимание того, что современная профессиональная структура Тюремной службы полностью отличается от военной структуры, равно как и от управленческой бюрократии гражданской службы, и что она является желаемым результатом демилитаризации. Такая огражданенная Тюремная служба могла бы остаться дисциплинированной и могла бы быть снабжена униформой. Необходимо разработать набор принципов и модельную структуру, которые рассматривались бы как цель и предпосылка к изменениям.

Финансы

Может возникнуть неправильное представление о том, что переход от военной структуры к гражданской структуре будет означать удешевление. Одной из основных проблем является то, что расходы на заработную плату могут значительно увеличиться с огражданиванием. В военной структуре члену персонала могут приказать работать столько часов, сколько это необходимо, без каких-либо дополнительных выплат к основному жалованию. Поэтому большинство тюремных сотрудников в военизированных структурах работают долгие часы в непредсказуемое время. В гражданской структуре, сверхурочные или подобное вознаграждение должны уплачиваться за те часы, которые были отработаны сверх стандартной рабочей недели. Таким образом, переход к гражданской службе будет означать либо значительное увеличение в количестве сотрудников, и, как следствие, в размере расходов на выплату жалования, либо значительное увеличение в расходах на выплату сверхурочных. Большинство из этих стран не могут себе позволить ни то, ни другое.

Одной из основных причин, по которой безопасность по периметру пенитенциарных учреждений обеспечивают войска Министерства внутренних дел, является то, что тюремные службы не могут себе позволить нанять собственных людей для этой цели. Поскольку эти войска обычно набираются из призванных в армию солдат, возможность перевести финансирование вместе с переводом компетенции отсутствует.

Другим важным фактором является то, что, говоря в общем, министерства внутренних дел обычно «богаче» и могут привлечь больше ресурсов, чем министерства юстиции.

Условия Службы

Будучи частью военной организации, тюремные служащие имеют относительно хорошие условия службы. Например, большинство служащих имеют право на бесплатный проезд, получают бесплатное питание во время исполнения служебных обязанностей, и имеют замечательные пенсионные схемы.

Сменная система обычно основывается на военном стиле сменных систем, например, работая 24 часа подряд, затем можно получить три дня отдыха. Служащие могут возместить низкий доход путем дополнительной работы на пол ставки. В профессиональной тюремной службе, при которой от персонала ожидают больше, чем просто охрану, 24-часовые смены неприемлемы.

Несколько наивно эти условия службы рассматривались в качестве привилегий, с которыми можно покончить без всяких затрат, как если бы они были незаконными или коррумпированными. Жалование и условия службы при любой работе, в любом обществе, должны рассматриваться как законный пакет. Любая перемена должна включать в свои условия новую договоренность о таком пакете, чтобы убедиться, что Права человека для тюремного персонала соблюдаются в соответствии с международными правовыми актами и Конвенциями, и что это может означать необходимость в дополнительном финансировании. Таковым был опыт в Тюремных службах Объединенного Королевства Великобритании в 1987 году, когда была изменена их система управления, изменен сменный режим и условия службы, чтобы удалить устаревшие роли службы и ненадлежащие/ неэффективные системы («Свежий старт»).

Роли тюремных служащих

Любое важное изменение системы управления и подбора кадров в организации должно начинаться с определения видения и целей данной организации. Только тогда можно начинать определение тех ролей, которые требуется выполнять персоналу.

Одним из основных различий между Западно-Европейской и пост-коммунистической тюремной системами является более тесная связь последней с полицией и полицейскими функциями. Один заместитель министра, ответственный за тюрьмы, недавно описал наиважнейшую функцию его тюремной службы как «раскрытие преступлений». Эта функция отражается в наличии «оперативного персонала», который работает в тюрьмах («оперативники»). Их роль состоит в раскрытии преступлений, совершенных не только в тюрьме, но и вне тюрьмы перед тюремным заключением, то есть в том, что является функцией полиции в большинстве Западно-Европейских стран.

От тюремного персонала не следует ожидать выполнения военных и полицейских обязанностей в дополнение к вооруженным службам или полицейской службе во время возникновения непредвиденных обстоятельств, как этому учат или учили в пост-коомунистических странах. Тюремный персонал должен быть соответственно подготовлен, чтобы управиться с беспорядком внутри тюрьмы, но для этого существуют специальные приемы, значительно отличающиеся от применяемых в войнах или во время гражданских беспорядков.

Таким образом, демилитаризация состоит не только в смене рангов и униформы, но также в существенном переопределении ролей персонала в пределах тюремной системы.

Изменения в праве

Создание новой структуры персонала для профессиональной Тюремной службы означало бы введение нового законодательства в большинстве этих стран. Текущее законодательство для военных организаций неприемлемо, а существующие законы относительно гражданских служащих в Министерстве юстиции не соответствуют нуждам такой реформы.

Подготовка

Перечисляя все проблемы и требуемые изменения, становится ясным, что потребуются существенные перемены в подготовке персонала. Например, многие четырехгодичные системы высшего образования в странах бывшего Советского Союза предусматривают трату до 50 процентов времени на военную подготовку. Настоящие изменения в расписании обычно бывают лишь дополнениями к существующему расписанию. Фундаментальные перемены в структуре и этике потребуют соответствующих основополагающих изменений в расписании и подходе к подготовке.

Опасности краткосрочных «решений»

В то время, как международные конференции, семинары, учебные визиты и т.п. могут повысить осведомленность в этих вопросах, такие сложные изменения как «демилитаризация» не могут быть осуществлены подобным образом. Этот вопрос является одним из тех, которые в настоящее время вышли на передний план, но существует опасность того, что международная поддержка, оказанная не должным образом, может иметь отрицательное воздействие; то есть проблемы слишком сложны и ни у кого нет ни предположений относительно того, как достигнуть желаемого результата, ни образца, по которому должна действовать страна.

Проект(ы) осуществления перехода от военной структуры к профессиональной структуре тюремной службы

Чтобы достигнуть требуемой перемены, будет необходимо создать более долговременные проекты, предлагая международную экспертизу в помощь стране, чтобы перейти от традиционной военной структуры к той, которая требуется, чтобы осуществлять современную тюремную службу.

Такая важная организационная перемена могла бы вовлечь особую команду (команды) по проекту и консультантов по специализированному управлению из Западно-Европейских стран. Масштаб задачи по реформе этой части гражданской службы не должен недооцениваться.

Предложения относительно деятельности, которая должна осуществляться в рамках такого проекта (проектов), могли бы включать в себя:

·      Работу с картой, определяющую, что было достигнуто в различных странах и как они пришли к решению проблемы.

·      Предоставление международной экспертизы определенной стране (странам) в течение трехлетнего периода, чтобы разработать новую модель и процесс изменения текущей модели на новую модель.

·      Оценка такого проекта (проектов), чтобы предложить положительный опыт других стран в достижении модельной структуры и плана действий.

·      Ключевые элементы включали бы в себя базовую структуру и иерархию управленческого персонала, а также вопросы набора кадров в систему в главные управления и на места, уровни заработной платы, условия службы, системы персонала и представительных органов служащих.

МЦТИ

МЦТИ является идеальной организацией для выполнения такого проекта. В нем есть огромное количество специалистов, которые уже участвовали в такой важной реформе в ряде стран. При осуществлении нами другой работы стало очевидно, что осуществление «демилитаризации» является центральным звеном в реформировании других сфер. Имеется настоятельная необходимость в изменении принципов этих тюремных систем; направление должно быть от тяготеющих к военным к современным, профессиональным Тюремным службам с отдельным видением, целями и ценностями.

Энди Барклай

Директор по проектам МЦТИ